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La legislazione per la salvaguardia del mare

di recente acquisito ulteriore carattere di scottante attualità anche a causa dell'enorme risonanza suscitata dagli ultimi gravissimi incidenti occorsi nelle acque liguri, alto tirreniche e adriatiche, a unità con carichi inquinanti e pericolosi (collisione del Mototraghetto Moby Prince con la M/C Agip Abruzzo alla fonda nello specchio di mare antistante le acque del porto di Livorno; incendio con conseguente affondamento della M/C Haven in prossimità di Genova; affondamento della M/C Alessandro I con 3500 ton di prodotti altamente inquinanti nelle acque di Molfetta), nonché l'affondamento della Nave da Crociera Achille Lauro al largo delle coste della Somalia.

Tali eventi hanno spinto i vari paesi della Comunità internazionale ad approfondire l'argomento sotto il profilo giuridico, ed il legislatore italiano, già forte di una normativa non lacunosa in materia, si è adeguato ai nuovi input ed indicazioni provenienti dalle varie Conferenze indette a livello internazionale. In partenza, la normativa italiana in materia si basa essenzialmente sulla Legge 31/12/1982 n. 979; essa ha attribuito al Ministero della Marina Mercantile, oggi Ministero dei Trasporti e della Navigazione, il compito di attuare un'azione politica finalizzata all'attuazione di una concreta protezione dell'ambiente marino ed alla prevenzione di effetti dannosi alle risorse del mare e alle coste marine derivanti da attività antropiche.

Con questa legge si è inserito nel quadro normativo uno strumento di pianificazione delle attività economiche marittime e dell'uso del territorio, nell'intento di contemperare le istanze di sviluppo con le esigenze di conservazione, coniugando, per quanto possibile, economia, sviluppo tecnologico ed ecologia. La prevenzione del danno ambientale rappresenta, quindi, l'unica strada praticabile per assicurare una difesa adeguata dell'ambiente marino ed evitare disastri ecologici. Ai rischi per l'ambiente marino derivanti da sinistri in mare si aggiungono peraltro quelli connessi alla costante crescita delle attività marittime, derivanti dalla "scoperta" del "bene" mare, delle sue coste, delle sue atmosfere magiche, con la conseguenza che, a fronte di una "improvvisata" sensibilità marinara, spesso la sensibilità ambientale, ben più importante, viene tristemente meno.

La suddetta legge si colloca in un contesto evolutivo estremamente dinamico del pensiero giuridico sul "pianeta mare", che parte sin dal 1609 con quella "rivoluzionaria" dichiarazione di intenti contenuta nel libro "Mare Liberum" di Ugo Grozio: il mare non è res nullius, come ostinatamente continuerà ad affermare di lì a poco John Selden per legittimare il potere navale inglese e la supremazia anglosassone nei mari di tutto il mondo; il mare è res communis omnium e come tale necessita di cura, attenzione, rispetto per assicurare la sopravvivenza di "habitat" naturali posti in pericolo da un irrazionale uso delle sue risorse.

La disputa politica e dottrinale si è risolta progressivamente con la formazione nella coscienza collettiva del principio della libertà del mare, del suo pubblico uso e, correlativamente, della salvaguardia e tutela dell'ambiente marino nell'interesse della collettività. In tale contesto evolutivo del diritto del mare, la rilevanza della L. 979/82 è evidente: esprime la presa di coscienza che non può farsi affidamento sulle capacità naturali di autodepurazione del mare, ma che è necessario organizzarsi per conoscere a fondo i suoi complessi ecosistemi, controllarli, prevenire gli inquinamenti e, ove occorra, intervenire nel caso di un loro verificarsi.

La legge sulla difesa del mare si collega, quindi, al processo di normazione internazionale, oltre che alla Convenzione di Londra del 1969 sull' "Intervento in alto mare in caso di sinistri che causino o possano causare inquinamenti da idrocarburi"; in particolare: – alla Convenzione internazionale sulla responsabilità civile per i danni causati da inquinamento da idrocarburi, ratificata in Italia con legge 6/4/77 n. 185; – alla Convenzione internazionale istitutiva del Fondo Internazionale per l'indennizzo dei danni causati da inquinamento da idrocarburi; – all'Accordo delle parti contraenti per il controllo nei porti delle navi adibite al trasporto di prodotti chimici e petroliferi, a Parigi il 26/1/1982; – alle Convenzioni di Barcellona nel 1976, di Città del Messico nel 1982 e di Londra del 1983.

Lo studio dell'impatto ambientale e le strategie di sviluppo sostenibile sono diventate negli ultimi anni "priorità" a livello intercontinentale, da affiancare alla ricerca di nuove tecnologie produttive e di nuove fonti di produzione energetica. L'attenzione della Comunità internazionale su questi temi ha trovato una prima e beneaugurante concretizzazione nella Conferenza O.N.U. sul tema "Ambiente e Sviluppo" svoltasi a Rio de Janeiro nel 1992, dalla quale sono scaturiti vari piani di azione, ma soprattutto una dichiarazione di intenti e l'accettazione di un nuovo principio condiviso da tutti gli Stati convenuti: lo sviluppo sostenibile, in quanto strategia di sviluppo che si sforza di integrare la crescita economica e la ricettività ambientale, non può prescindere da una visione intersettoriale ed internazionale dei nuovi vincoli ecologici e sociali ed è finalizzato ad un miglioramento combinato della qualità della vita e dei vantaggi competitivi di più lunga durate delle imprese. In primo luogo, a livello della stessa O.N.U., è stato approvato il programma di azione, noto come Agenda XXI, che impegna i governi a fissare i lineamenti di una strategia generale di sviluppo promuovendo l'armonizzazione delle politiche di settore, proteggendo, nel contempo, le risorse fondamentali nelle aree di maggiore vulnerabilità, anche a beneficio delle futura generazioni.

Quale esito della stessa Agenda XXI, diverse risoluzioni sono state assunte: – a livello di Unione Europea, attraverso il V° Programma politico e di azione della Comunità Europea a favore dell'ambiente e di uno sviluppo sostenibile (93/C 138/01); – a livello nazionale, attraverso il Piano nazionale per lo sviluppo sostenibile in attuazione dell'Agenda XXI (deliberazione C.I.P.E. 28/12/93). Numerose sono anche le iniziative finalizzate ad orientare lo sviluppo compatibile della regione, come ad esempio l'iniziativa del piano di Azione Mediterraneo, quale strumento prettamente orientato alla gestione dell'ambiente marino, e il programma METAP (Mediterranean Environmental Technical Assistance Program), per appoggiare finanziariamente tutti i paesi mediterranei impegnati nel miglioramento dell'ambiente marino e nella lotta all'inquinamento da prodotti chimici e da idrocarburi. Questi programmi inoltre si sono posti all'attenzione per il carattere innovativo degli interventi e per la ricerca di sviluppo di nuove progettualità ecologiche.

Ulteriori attività di normazione in ambito C.E.E. sono state: – la carta di Nicosia (Cipro, 1991) per il risanamento entro il 2025 dell'ambiente mediterraneo, con scadenze precise (entro il 1992, venti porti italiani dovevano dotarsi di impianti di recupero e trattamento delle acque di zavorra; entro il 1994, cento città mediterranee dovevano dotarsi di impianti per il trattamento dei reflui urbani e venticinque per lo smaltimento dei rifiuti tossici e nocivi;...); – il programma MEDSPA (Mediterranean Strategy and Action Plan), quale strumento finanziario a sostegno di interventi finalizzati al miglioramento delle condizioni ambientali quali, ad esempio, la gestione della qualità delle acque, la gestione dei rifiuti, la formazione del personale, soprattutto per la copertura dei costi di preinvestimento, come studi e progetti pilota; – ENVIREG (Environmental Regional Program), quale programma speciale della Commissione che prevede contributi a fondo perduto per investimenti concernenti l'ambiente nei Paesi meno sviluppati dell'Unione; – il regolamento 563/91, relativo ad una azione comunitaria per la protezione dell'ambiente nella regione mediterranea; – gli orientamenti assunti nella Politica Mediterranea Rinnovata (PMR), quale strumento di indirizzo nei rapporti dell'UE con i paesi Terzi mediterranei (PTM).

La prossimità geografica e l'intensità dei rapporti fanno sì, infatti, che la stabilità e la prosperità dei PTM costituisca una condizione necessaria per lo sviluppo della stessa UNIONE. Il quadro normativo italiano appariva, sino a pochi anni addietro, abbastanza puntuale e preciso: il nostro ordinamento, oltre ad avere accolto le Raccomandazioni dell'Assemblea consultiva del Consiglio d'Europa - particolarmente sensibile alle problematiche di codificazione di accordi e consuetudini tra Stati membri -, aveva recepito tutte le Convenzioni internazionali sulla materia, fino a giungere alla L. 979/82 che costituisce la pietra angolare della difesa del mare. Purtroppo alcune complicazioni sono sopraggiunte con la costituzione del Ministero dell'Ambiente, al quale è stata riconosciuta una competenza concorrente e integrativa in materia di pianificazione della difesa del mare e delle coste marine dall'inquinamento e di tutela dell'ambiente marino, nonché con la legge 18/5/89 n. 183 recante "Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo", oltre che con la legge 19/3/90 n. 57 istitutiva dell'Autorità per l'Adriatico e con la legge quadro 6/12/91 n. 394 sulle aree protette.

Al Ministero dell'Ambiente è stata trasferita la competenza sulle autorizzazioni in materia di scarichi in mare ed aeromobili, limitando la competenza del Dicastero dei trasporti e della Navigazione, pur riservando al competente Compartimento Marittimo, funzionalmente dipendente dal Ministero dei trasporti e della Navigazione, il relativo potere di proposta dell'autorizzazione. La mancata precisazione di ruolo e compiti del Ministero dell'Ambiente si è tradotta, nei fatti, in ritardi nell'emanazione di provvedimenti, e in conflittualità permanenti su tutta la materia della tutela. Basti, a mo' di esempio, citare il Piano generale per la difesa del mare e delle coste marine dall'inquinamento e per la tutela dell'ambiente marino, avviato nell'ambito della Consulta per la Difesa del Mare, organo consultivo della Marina Mercantile, per l'occasione opportunamente integrato con rappresentanti del Ministero dell'Ambiente, e successivamente affidato ad un gruppo interministeriale paritetico.

In tale contesto di disarmonie legislative, oggi tuttavia, a seguito della intervenuta variazione del quadro normativo di riferimento (L. 24/12/93 n. 537 e L. 28/01/94 n. 84), si offre la possibilità di aprire un nuovo capitolo nella gestione delle risorse poste a difesa dell'habitat marino e del suo ecosistema. Da un punto di vista operativo, l'ordinamento attuale prevede infatti che il Ministero dell'Ambiente operi in chiave politica per la tutela del mare e la salvaguardia dell'ecosistema marino, mentre la Guardia Costiera delle Capitanerie di Porto, che oltre ad essere un Corpo della Marina Militare è anche in dipendenza funzionale con il Ministero dei Trasporti e della Navigazione, ne è divenuta il braccio operativo.

Tale soluzione appare abbastanza efficace poiché delinea con precisione i compiti dell'uno e dell'altro Ministero, e consente di avere istituzioni operative che, forti delle loro specifiche competenze, non fuggano le responsabilità ma fronteggino con prontezza eventuali situazioni di emergenza e, soprattutto, stimolino la nascita di una vieppiù acuta coscienza ecologica collettiva, anche tramite interventi di Polizia preventiva e repressiva. In tale contesto, la protezione del mare oggi, sul piano nazionale, ha raggiunto un elevato livello normativo ed organizzativo, pur se non si è ancora sufficientemente formata nelle masse un'autentica coscienza ambientalista. Il problema ambientale, quindi, inteso nella sua più ampia accezione, resta ancora non completamente risolto. Il quadro normativo è pertanto servito e serve per contenere l'inquinamento o al massimo per risanare gli ecosistemi degradati.

L'obiettivo che invece occorre perseguire è quello di evitare eventuali violazioni in danno all'ambiente, pur in attuazione del principio di "sviluppo sostenibile". In tal senso, pertanto, il rispetto delle norme poste a tutela del "bene" mare, basato su presupposti di ordine etico ancor più che su precetti legislativi, richiede una continua ed intensa attività di vigilanza in mare e lungo le coste, finalizzata a prevenire incidenti e comportamenti illeciti che possano turbare l'equilibrio della natura e non garantire un'adeguata conservazione. A livello politico il non facile obiettivo da perseguire deve essere la formazione nella collettività di una coscienza ambientalista basata su azioni pregnanti non a livello formale, bensì in termini di contenuti, che servano da sprone per le nuove generazioni, formandole al sano rispetto della natura in tutte le sue articolazioni, esigenza ormai non più procrastinabile.

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